周洪宇2017年全国人大议案建议
关于制定《湿地保护法》的议案
一、案由：
湿地是全球三大自然生态系统之一，具有多种重要的生态、经济与社会功能，被誉为“地球之肾”和“生命的摇篮”。随着经济社会的快速发展和人类活动的不断加剧，湿地资源出现持续的萎缩与退化。2014年第二次全国湿地资源调查结果显示，我国湿地总面积为5360.26万公顷，与我国1995年至2003年进行的第一次湿地资源调查同口径比较，湿地总面积减少339.63万公顷，减少率为8.82%，湿地面积年均减少率为0.92%。加强对湿地资源的有效合理保护，及时遏制湿地资源减少、湿地功能退化的严重趋势，实现人与自然的和谐相处已迫在眉睫，刻不容缓。
党和政府历来高度重视对湿地资源的保护工作，党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总布局，并明确提出“扩大湿地面积、保护生物多样性”的要求。习近平总书记也多次强调“要充分发挥森林、湿地在维持生态平衡中的作用，着力在生态文明建设上取得成效”。2016年11月中央深改组审议通过、国务院办公厅下发的《湿地保护修复制度方案》，进一步明确了全国湿地保护目标和机制、制度建设要求。我国自1992年加入《湿地公约》以来，先后出台了一系列与湿地保护相关的行政法规、国家计划或规划及湿地保护政策，为湿地的保护创造了良好的条件。但目前我国对湿地的法律保护分散于法律、行政法规、部门规章及国际条约中，尚无一部专门的、综合性的湿地保护法。因此，积极推动我国湿地保护的立法工作，使得我国湿地保护有法可依，十分必要和迫切。
二、案据：
我国自加入《湿地公约》以来，在湿地保护方面做了大量的努力，湿地保护成绩斐然。但由于湿地保护的立法工作相对滞后，无法满足湿地保护的相关要求，湿地保护管理工作中依然存在一系列的问题。主要表现在以下三个方面：
（一）、湿地保护的国家立法仍是空白
自2003年以来，我国湿地保护的地方立法发展较为迅速, 先后有23个省（自治区、直辖市）制定并实施了省级湿地保护条例，地方湿地的保护与管理工作逐步迈向法制化。但国家层面至今尚未出台一部专门的、综合性的湿地保护法，对湿地保护的相关法律规定，散见于《森林法》、《草原法》等18部单行性自然资源保护法律以及《湿地保护管理规定》、《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》等22部主要的行政法规、部门规章、国际条约中。
（二）、湿地的多部门多头管理，湿地管理体制混乱
我国现行法律法规对湿地保护实行“要素式”管理，即针对湿地的水、土地、生物等不同组成要素，由不同政府主管部门实施管理。因此，湿地保护涉及各级政府林业、农业、水利、国土、环保、海洋等多个部门，部门间缺乏配合与协调，造成了多头管理和交叉管理的情况。现行各部门制定的法规政策对湿地的管理仅从本部门利益出发，规定了湿地生态中的某一要素的保护措施，而缺乏系统而全面的立法保护。
（三）、湿地立法滞后，严重制约湿地资源的有效保护
森林、海洋、湿地并称为全球三大生态系统，我国现行法律体系中森林与海洋生态系统均有专门立法，而湿地生态系统缺乏专门的法律法规。湿地保护国家立法的缺乏，与经济发展和生态环境保护的目标不协调，没有反映湿地生态系统的重要性及特殊性，难以形成整体性、综合性、系统性治理的合力，更无法有效约束破坏湿地和征占用湿地的行为，严重制约了我国湿地保护事业的发展。
三、建议：
在我国，省级层面湿地立法的大力推进，为国家层面立法打下了更加扎实的基础；党的十八大关于扩大湿地面积等重大决策部署，为国家层面立法创造了更加良好的条件。建议国家层面上加快推进湿地保护立法的进程，尽快制定并出台《湿地保护法》或《湿地法》及相应的法律、法规体系。将湿地保护与合理利用纳入法治轨道，使湿地保护有法可依。内容的制定应注意以下几个方面：
1，确立湿地保护和利用的原则与理念
为了从根本上解决湿地保护利用所面临的严峻问题，建议国家尽快建立起湿地保护的法律法规体系，以法律的形式确定可持续发展、人与自然和谐相处、生态文明建设等湿地保护和利用的相关理念、基本原则和行为规范，为从事湿地保护与合理利用的管理者、利用者等提供基本的行为准则与理念。
2，明确管理机构职责，协调相关利益关系
针对当前湿地多头管理、体制混乱的现状，应尽快立法以明确各级管理机构、各相关行业机构的权限以及管理分工，建立良好的部门间协调机制，规定各部门相关管理程序、对违法行为的处罚等内容，将湿地作为一个完整的生态系统，实现统一管理。
3，认清湿地发展形势，创立创新湿地法律制度
根据湿地生态系统的特点，在立法过程中，有针对性地创新设计新的法律制度，如湿地资源开发审批许可制度、湿地占补平衡制度、湿地生态红线制度、湿地公众参与制度、湿地资源资产产权制度和用途管制制度、湿地规划与监测评估制度、湿地生态效益补偿制度等，积极探索建立创新湿地法律制度的新方法。
4，明确立法价值取向，重视湿地生态价值
在湿地立法中，应当明确湿地保护立法的价值取向，注重强调湿地资源的生态效益与服务功能价值，从法律制度层面根除以创造经济价值为目的的湿地开发利用行为，改变现行立法中注重湿地资源经济效用保护的观念，确保湿地生态系统功能与效益的发挥。
建议人：周洪宇，全国人大代表、湖北省人大常委会副主任、华中师范大学教授
代表助理：王学雷，中国科学院测量与地球物理研究所研究员，,环境与灾害监测评估湖北省重点实验室主任。
